서울시복지재단

앞 기고에서 보았듯, 현 정부에서는 일자리 창출이 가능한 중부담·중복지인 사회서비스 정책을 지향하고 있습니다. 이를 돌봄, 요양, 교육 등 서비스 복지를 민간 주도로 고도화하거나 사회적 경제와 연계하여 타개하려고 하고 있습니다. 동시에 현금복지를 보편적으로 지급하기보다는 소득이 불충분한 취약계층에게 제공하려고 합니다.

복지국가의 역사적 경로를 보면, 두 정책은 서로 상이한 경로로 발전되어 왔습니다. 즉, 소득보장과 사회서비스는 복지를 생산하고 분배하는 주체인 가족, 시장, 국가의 관계 속에서 제도화 되었습니다. 소득보장정책은 시장에서 노동자의 임금손실을 보전하기 위해서, 사회서비스는 가족구성원 역할을 보완하며 노인, 아동, 장애인 등의 돌봄을 지원하기 위해 정책으로 구체화되었습니다.

그 과정에서 소득보장정책은 중앙정부를 중심으로, 사회서비스는 각 지방정부의 특색에 맞춰 발전되어 왔습니다. 따라서, 사회서비스는 영역이 다양하고 제도의 통합성이 소득보장정책에 견줘 낮다고 보여집니다.

OECD는 국가별로 사회지출 통계를 생산하고 있는데 아래 그래프는 현금급여 정책과 현물급여 지출의 추이를 살펴본 그래프입니다. OECD의 모든 국가를 제시하기에는 다소 많아서 에스핑 앤더슨이 분류한 자유주의(영국, 미국, 뉴질랜드 등), 보수주의(프랑스, 독일 등), 사민주의(스웨덴, 노르웨이, 핀란드 등), 남부유럽체제(이탈리아, 스페인 등)에 기반하여 GDP 대비 사회지출 비율을 1980년부터 2010년까지 살펴본 그래프입니다.

자료: OECD Social Expenditure (2017)

지출의 전반적인 흐름은 1980년 이후 꾸준히 증가하다 자유주의와 사민주의 국가들을 중심으로 90년대 중반을 정점으로 줄어들는 모습을 보여주고 있습니다. 2000년대 이르러 조정기를 거치며 다시 상승하는 추세입니다. 한편 사회보험이 발달한 보주주의 국가들은 높은 현금급여 수준을 보여주고 있으며 장기요양정책 등이 본격적으로 시행되는 90년대를 중심으로 서비스 급여 역시 꾸준한 상승세를 보이고 있습니다. 현물급여는 모든 국가군에서 증가하는 추세를 보여주고 있습니다. 여기선 드러나지 않지만 2010년 이후 최근까지 현금급여 역시 꾸준히 상승하고 있습니다.

이 그래프를 통해 알 수 있는 것은 사회보험이 발달한 보수주의/ 남부유럽에서는 현금급여 수준이 높고, 서비스 급여는 사민주의 국가군에서 높지만 모든 국가군에서 꾸준히 증가하는 것을 알 수 있습니다.

같은 맥락에서 문진영·김윤영(2015)의 연구에선 단순 지출 추이를 넘어 두 지출 간의 관계를 그랜저패널 방법으로 분석해 보았습니다. 여기서의 결론은 소득보장제도와 사회서비스 제도는 분리하여 독립적으로 발전했다기보다는 두 제도는 축적적으로 발전하였다는 것을 확인하였습니다. 소득보장제도가 발전하고 그 기반에서 사회서비스 제도가 함께 발전했음을 알 수 있습니다. 즉, 소득보장정책 수준은 낮은데 사회서비스 수준만 높은 국가군은 찾아보기 어려웠습니다.

물론, 학술연구 결과와 구체적인 정책영역에는 여러 가지 맥락에서 어떤 간극이 존재할 수 있으므로 직접적인 적용은 어렵습니다. 하지만, 사회서비스든 소득보장정책이든 어느 정책의 우선순위에 따라 다른 정책을 축소할 수 있다는 논지에는 주의를 기울여야겠습니다.

<참고문헌>

문진영·김윤영(2015) 소득보장과 사회서비스의 교환관계(trade-off) 연구, 한국사회복지학, 67(4)